Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN18120080

Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

í máli nr. SRN18120080

I. Málsmeðferð

Með erindum X, sveitarstjórnarmanns í sveitarfélaginu Norðurþingi, dags. 20. desember 2018, og lögmanns, f.h. X., dags. 21. janúar 2019, var óskað eftir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið tæki stjórnsýslu sveitarfélagsins Norðurþings til formlegrar umfjöllunar, sbr. 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Fólu erindin m.a. í sér kvörtun vegna samkomulags sveitarfélagsins við hvalaskoðunarfyrirtækið X um uppgjör á greiðslu farþegagjalda á tímabilinu 2015-2018, en þess ber að geta í erindi X var einnig kvartað undan fleiri atriðum í stjórnsýslu sveitarfélagsins er varðaði umbjóðanda hans. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarfélagsins vegna málsins ásamt því að kvartendum var veitt færi á að veita sína umsögn um skýringar sveitarfélagsins.

Lauk málunum með tveimur bréfum ráðuneytisins, dags. 26. júní 2019. Taldi ráðuneytið að þau atriði í erindi X sem ekki vörðuðu ofangreint samkomulag, heyrðu ekki undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins þar sem öðrum stjórnvöldum væri falið eftirlit með þeim, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá taldi ráðuneytið að ekki væri nægilegt tilefni til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins er varðaði umrætt samkomulag, til formlegrar umfjöllunar, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Með erindi umboðsmanns Alþings, sem barst ráðuneytinu 25. október sl. óskaði umboðsmaður eftir frekari skýringum á tilteknum atriðum í niðurstöðu ráðuneytisins. Í ljósi þess að slíkar skýringar munu eðli málsins vegna fela í sér álit á lögmæti athafna sveitarfélagsins, telur ráðuneytið rétt að taka umrætt mál aftur til umfjöllunar með það fyrir augum að fjalla frekar um þau álitaefni sem uppi eru í málinu. Sveitarfélaginu var tilkynnt afstaða ráðuneytisins með bréfi 25. nóvember sl. og var sveitarfélaginu veitt færi á að koma að frekari skýringum vegna málsins sbr. 3. mgr. 110. gr. sveitarstjórnarlaga. Sveitarfélagið tilkynnti ráðuneytinu þann 12. desember sl. að það teldi ekki ástæðu til að leggja fram frekari skýringar vegna málsins.

II. Málsatvik

Í erindum X og X var kvartað yfir stjórnsýslu sveitarfélagsins Norðurþings vegna samkomulags þess við hvalaskoðunarfyrirtækið X sem undirritað var 30. apríl 2018. Var m.a. vísað til þess að sveitarfélagið hefði ekki gætt að grundvallarreglum um jafnræði þar sem sambærileg mál annarra aðila hafi ekki fengið sömu meðferð og afgreiðslu.

Í umræddu samkomulagi fólst uppgjör á innheimtu farþegagjalda sem höfnum er heimilt að innheimta sbr. 2. tl. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga, nr. 61/2003. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að leggja á farþegagjald og gjald fyrir bifreiðar sem ekið er um borð eða frá borði ferju og skal gjald þetta standa straum af kostnaði við uppbygginu á aðstöðu og búnaði fyrir farþega og bifreiðar, sem og kostnaði við rekstur og viðhald.

Í málinu liggur fyrir að sveitarfélagið Norðurþing gaf ekki úr reikninga vegna slíkra farþegagjalda á árinu 2015 og fram á árið 2016. Á árinu 2016, þegar í ljós kom að reikningar höfðu ekki verið gefnir út vegna þessa tiltekna gjalds, var þeim fjórum lögaðilum sem stunduðu farþegaflutninga við hafnir Norðurþings, send tilkynning um innheimtu gjaldsins og fór sveitarfélagið fram á að gjaldið yrði greitt vegna áranna 2015 og 2016. Frá þeim tíma hefur sveitarfélagið sent út reikninga skv. hefðbundnum hætti.

Fyrirtækin X og X sem stunduðu umsvifamestu farþegaflutningana á þessu tímabili, mótmæltu gjaldtökunni og töldu að greiðsluskylda lægi ekki fyrir vegna áranna 2015 og 2016. Þá mótmælti X því einnig að greiðsluskylda lægi almennt fyrir vegna álagningar gjaldsins framvegis.

Með samkomulagi milli X og sveitarfélagsins, sem staðfest var í hafnarnefnd sveitarfélagsins þann 23. apríl 2018 og undirritað 30. apríl 2018, féllst X m.a. á að greiða farþegagjöld vegna áranna 2015-2018 í samræmi við álagningarfjárhæð sveitarfélagsins. Í samkomulaginu fólst einnig að sveitarfélagið myndi falla frá kröfum um verðbætur, dráttarvexti eða innheimtukostnað. Á móti féll fyrirtækið frá kröfum um verðbætur, dráttarvexti og innheimtukostnað ef kæmi til þess að dómstóll kæmist að þeirri niðurstöðu að um ólögmæta gjaldtöku væri að ræða. Kom málið ekki til frekari umfjöllunar eða samþykktar í sveitarstjórn heldur var málið eingöngu afgreitt af hafnarnefnd og starfsmönnum sveitarfélagsins.

III. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Ráðuneyti samgöngu- og sveitarstjórnarmála fer með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Takmarkast eftirlit ráðuneytisins helst við ákvarðanir sveitarfélaga í starfsmannamálum, gerð kjarasamninga og við stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með sbr. 2. mgr. 109. gr. laganna. Þá tekur ráðuneytið sjálft ákvörðun hvort tilefni er til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess sbr. 112. gr. laganna.

IV. Álitaefni

Rétt er að taka fram að ágreiningur vegna gjaldskrárákvarðana hafna heyrir undir Samkeppnisstofnun, sbr. 27. gr. hafnalaga. Eins og þetta mál er lagt er upp, mun umfjöllun ráðuneytisins því eingöngu beinast að eftirfarandi álitaefnum:

1. Hvort að breytingar á stjórnsýsluframkvæmd sveitarfélagsins við innheimtu á flutningsgjaldi, sbr. 2. tl. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga, hafi verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um málshraða og réttmætar væntingar.

2. Hvort að sveitarfélagið Norðurþing hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við gerð samkomulags um uppgjör á gjaldföllnum farþegagjöldum á árunum 2015-2018 við X, sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

3. Hvort að samkomulagið sem um ræðir hafi verið afgreitt af þar til bærum aðila innan stjórnsýslunnar.

V. Umfjöllun ráðuneytisins

i) Almennt um reglur er varða innheimtu opinberra gjalda

Í íslenskri lagaframkvæmd er ekki að finna heildarlöggjöf um innheimtu opinberra gjalda heldur er slíkar reglur að finna víða í lagasafninu. Helstu reglur sem gilda um innheimtu opinberra gjalda er m.a. að finna í XIII. kafla laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003, þar sem fjallað er um innheimtu skatta og í 2. gr. og 4. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, þar sem er að finna ákvæði um innheimtu fasteignagjalda og annara gjalda sem sveitarfélög innheimta. Auk þess koma oft til skoðunar verklagsreglur sem innheimtumenn ríkissjóðs hafa sett sér.

Ofangreindar reglur gilda hins vegar ekki almennt um öll opinber gjöld, heldur eingöngu um innheimtu þeirra gjalda sem þar eru sérstaklega nefnd. Eiga reglurnar því ekki við um innheimtu farþegagjalda sem fjallað er um í þessu máli.  Auk þess er rétt að geta að innheimta farþegagjalda fellur almennt utan gildissviðs innheimtulaga, nr. 95/2008, sbr. 1. gr. laganna. Það kann þó að vera að litið verði til innheimtulaga í ákveðnum tilvikum við mat á því hvort að sveitarfélög hafi beitt meðalhófi við innheimtuaðgerðir sínar, sjá m.a. úrskurð innanríkisráðuneytisins nr. IRR11020176, frá 21. janúar 2013 .

Þegar litið er til hafnalaga eru lögin fáorð um innheimtu þeirra gjalda sem sveitarfélögum er heimilt til eða skylt að innheimta, sbr. 17. gr. laganna. Til að mynda kemur ekki fram hvernig gjalddögum vegna slíkra gjalda skuli háttað eða hvort þau skuli bera vexti. Í 22. gr. gjaldskrá hafna Norðurþings sem sett var á grundvelli hafnalaga og reglugerðar um hafnamál, nr. 362/2004, og tók gildi 22. janúar 2015, kemur fram að skipstjóri eða útgerðaraðili farþegaskips skuli afhenda hafnaryfirvöldum upplýsingar um farþegafjölda til innheimtu farþegagjalds. Þá er þeim sem stunda reglubundna farþegaflutninga heimilt að skila slíkum upplýsingum mánaðarlega. Í 24. gr. segir að hafnarstjóri sjái um innheimtu allra hafnargjalda og skal greiða gjöldin á skrifstofu hafnarinnar. Séu gjöldin ekki greidd á réttum gjalddögum er heimilt að reikna hæstu lögleyfðu dráttarvexti á skuldina

Þar sem ýmis atriði í framkvæmd innheimtuaðgerða vegna opinberra gjalda kunna að fela í sér stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, kunna reglur stjórnsýslulaga að gilda um slíka málsmeðferð. Þegar þeim tilvikum sleppir getur síðan reynt á almennar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins og vandaða stjórnsýsluhætti við innheimtuaðgerðir. Skiptir því m.a. máli að jafnræðis sé gætt við innheimtuaðgerðir, að starfsmenn og nefndarmenn sveitarfélaga sem koma að ákvörðunum um innheimtuaðgerðir standist skilyrði hæfisreglna stjórnsýsluréttar, að málsmeðferðin byggi á málefnalegum sjónarmiðum auk þess að gætt sé meðalhófs við innheimtuna.

ii) Ákvörðun sveitarfélagsins um innheimtu flutningsgjalda vegna áranna 2015-2016

Þrátt fyrir að fyrst og fremst hafi verið kvartað undan stjórnsýslu sveitarfélagsins Norðurþings vegna samkomulags um uppgjör skulda sem sveitarfélagið gerði við fyrirtækið X, í þeim erindum sem bárust ráðuneytinu, telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla um þá tilhögun sveitarfélagsins að hefja innheimtu flutningsgjalda sbr. 2. tl. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga vegna ársinsin 2015, um mitt ár 2016.

Í umsögn sveitarfélagsins frá 21. febrúar 2019 var innheimta flutningsgjalda rakin. Þar kom fram að árið 2012 gerði sveitarfélagið samkomulag við X um ákveðna greiðslu flutningsgjalda. Gerði samkomulagið ráð fyrir því að fyrirtækið myndi greiða 1,65% af tekjum sínum vegna hvalaskoðunar. Átti samkomulagið að gilda til ársins 2013 en virðist hafa verið framlengt munnlega til ársins 2014 þegar það rann úr gildi. Þá greiddi fyrirtækið X einnig flutningsgjöld, að því er virðist með sama fyrirkomulagi, án þess að fyrir því lægi skriflegt samkomulag. Árið 2013 hóf þriðja hvalaskoðunarfyrirtækið starfsemi sína, en ekki kemur fram í skýringum sveitarfélagsins hvort að fyrirtækið hafi greitt flutningsgjöld á þessum tíma. Í gögnum málsins var að finna bréf sveitarfélagsins, dags. 22. júlí 2016, til þeirra fyrirtækja sem starfrækt eru í Norðurþingi og stunda farþegaflutninga frá höfnum sveitarfélagsins. Með bréfinu var fyrirtækjunum tilkynnt um fyrirhugað fyrirkomulag álagningar farþegagjalda og sagði m.a. að innheimtan tæki til ársins 2015, 2016 og eftirleiðis.

Eins og kom fram hér að ofan er ekki getið um gjalddaga flutningsgjalda í hafnalögum eða gjaldskrá Hafna í Norðurþingi frá 22. janúar 2015. Hefur sveitarfélagið því töluvert svigrúm til að ákveða hvernig gjalddögum flutningsgjalda skuli vera háttað. Við slíka ákvörðun er sveitarfélagið engu að síður bundið við ýmsar meginreglur stjórnsýsluréttar. Hér ber að nefna að stjórnvöldum er skylt að haga afgreiðslu mála á þann hátt að þau séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er sbr. málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sem kemur m.a. fram í 9. gr. stjórnsýslulaga en hefur almennt víðtækara gildi í stjórnsýslunni. Kann dráttur á tilkynningu um vanskil opinberra gjalda að vera í ósamræmi við málshraðaregluna, sjá m.a álit umboðsmanns Alþingis frá 7. febrúar 2001, í máli nr. 2654/1999. Þau sjónarmið sem rakin eru í umræddu áliti umboðsmanns eru þó ekki með öllu sambærileg atvikum þessa máls, þar sem að gjalddagi flutningsgjaldanna hafði ekki verið ákveðinn og því ekki um eiginleg vanskil að ræða. Þá hafði seinkun á innheimtuaðgerðum vegna áranna 2015 og 2016 ekki í för með sér að vanskilakostnaður félli á kröfurnar eins og átti við í nefndu áliti umboðsmanns. Að mati ráðuneytisins kann reglan þó að hafa þau áhrif, að stjórnvöld geta ekki dregið úr hófi að ákveða og tilkynna gjalddaga þjónustugjalda þegar það er valkvætt. Í máli þessu var gjaldskrá sett 22. janúar 2015, en gjalddagi gjaldanna ekki ákveðinn af sveitarfélaginu fyrr en einu og hálfu ári síðar án þess að fyrir því séu eðlilegar skýringar. Er það mat ráðuneytisins að slíkur dráttur á innheimtuaðgerðum sveitarfélagsins, sé ekki samræmi við ofangreinda reglu.

Sú regla sem einnig kemur til skoðunar vegna innheimtuaðgerða sveitarfélagsins er meginregla stjórnsýsluréttar um réttmætar væntingar. Reglan felur í sér að þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt, yrði almennt á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta að kynna breytinguna fyrirfram, þannig að þeir aðilar sem málið snerti geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Ef stjórnvöld gera ekki reka að slíkri kynningu kann það að hafa þau áhrif að ekki hefði verið rétt að láta hinar breyttu reglur gilda um eldri tilvik, a.m.k. þegar ganga verður út frá því að viðkomandi aðilar hefðu haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til þess að leyst yrði úr máli þeirra á grundvelli hinnar eldri reglu, sjá m.a. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001.

Fram hefur komið að innheimta sveitarfélagsins á umræddu flutningsgjaldi fór áður fram samkvæmt sérstöku samkomulagi. Samkomulagið féll hins vegar úr gildi í lok árs 2014 og þann 22. janúar 2015 tók gildi gjaldskrá hafna Norðurþings þar sem kveðið var á um upphæð farþegagjalds. Hér var því um að ræða breytta stjórnsýsluframkvæmd sem bar að kynna fyrirfram í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Hafi slíkt ekki verið gert með sannanlegum hætti, þarf að kanna hvort að þeir lögaðilar sem um ræðir höfðu málefnalegar og eðlilegar væntingar til þess að innheimtuaðgerðir vegna álagningar flutningsgjaldsins myndu falla niður eftir að samkomulag þess efnis féll úr gildi, í samræmi við regluna um réttmætar væntingar.

Við breytingu á fyrirkomulagi innheimtu þjónustugjalda, hefur það sjónarmið verið reifað að gera verði þá kröfu til stjórnvalda að breytingar séu kynntar með skýrum og glöggum hætti og með nægilegum fyrirvara svo að þeir sem breytingarnar varða hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd, sjá m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 14. október 2004 í máli nr. 4058/2004.

Í samræmi við slík sjónarmið, telur ráðuneytið það eðlilega kröfu til sveitarfélaga að kynna helsta efni og gildistöku nýrra gjaldskráa, sérstaklega ef þær fela í sér breytingu á þjónustugjöldum eða fyrirkomulagi álagningar eða innheimtu þeirra. Ef um er að ræða þjónustugjöld sem hafa víðtækt gildi kann að vera nægilegt að kynna slíkt með almennum hætti, t.d. með tilkynningu á heimasíðu sveitarfélagsins. Ef hins vegar um er að ræða sértæk þjónustugjöld sem falla á fáa notendur, eða um er að ræða verulega breytingu á fyrirkomulagi á innheimtu gjaldanna, kann að vera rétt að gera þær kröfur að slíkar breytingar verði kynntar með sértækari hætti, t.d. bréfi til þeirra notenda sem breytingarnar varða.

Gjaldskrá hafna sveitarfélagsins tók gildi 22. janúar 2015. Í gjaldskránni var hins vegar hvorki getið um gjalddaga þeirra gjalda sem um ræddi né að sveitarfélagið hyggðist breyta fyrirkomulagi innheimtu þeirra fyrr en með bréfi, til þeirra sem málið varðaði, dags. 22. júlí 2016 eða einu og hálfu ári eftir að umrædd gjaldskrá tók gildi. Er það mat ráðuneytisins að dráttur á slíkri kynningu á nýju fyrirkomulagi á innheimtu umræddra gjalda hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti um fyrirsjáanleika og skýrleika stjórnsýsluframkvæmdar.

Við mat á því hvort að notendur hafna sveitarfélagsins hafi haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til að gjaldið myndi falla niður, ber að líta til þess að sannanlega var getið um gjaldið í umræddri gjaldskrá og þá má ráða af gögnum málsins að flutningsgjaldið hafi verið innheimt af notendum hafnanna sem stunduðu flutninga að einhverju ráði fyrir árið 2015. Er það því mat ráðuneytisins að notendur hafnanna gátu ekki haft eðlilegar væntingar um farþegagjaldið myndi falla niður og á reglan um réttmætar væntingar því ekki við.

iii) Mismunun við innheimtu gjalda

Þá telur ráðuneytið rétt að taka til umfjöllunar hvort að samningur sveitarfélagsins við X, um uppgjör lögbundinna gjalda þar sem fallið var frá vanskilakostnaði á grundvelli þess að óvissa hafi verið um lögmæti gjaldsins, hafi brotið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Felur jafnræðisreglan í sér að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti eins og segir í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Við athugun á því hvort að sveitarfélagið hafi gætt samræmis við úrlausn málsins koma neðangreind sjónarmið til skoðunar.

Umrætt flutningsgjald, skv. 2. tl. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga, fellur almennt á mjög fáa aðila auk þess sem grundvöllur og forsendur gjaldsins eru með sérstöku sniði. Í athugasemdum frumvarpsins við 17. gr. hafnalaga, er gerð frekari grein fyrir þeim forsendum sem ber að líta til við álagningar gjaldsins. Þar segir að ástæða gjaldsins sé sú að hafnarsjóður hafi lagt fram töluverðan kostnað til þess að taka á móti farþegum af skemmtiferðaskipum, ferjum og skemmtiferða- eða útsýnisbátum ýmiss konar sem þjónusta ferðamenn. Þessi kostnaður felst í umsýslu skipanna, sérbúnaði, s.s. flotbryggjum og landgöngum, svo og aðstöðu fyrir þau sem ekki nýtist í annað. Byggja útreikningar farþegagjaldsins þannig á mismunandi forsendum milli hafna, t.d. eftir því hversu mörg farþegaskip eru notendur hafnar eða hversu mikinn kostnað þarf að leggja til við umsýslu slíkra skipa.

Af ofangreindu má draga þá ályktun að innheimta flutningsgjalds er ekki með öllu sambærileg innheimtu annara þjónustugjalda í skilningi 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga og kunna önnur sjónarmið að gilda um svigrúm sveitarfélaga vegna málsmeðferðar á innheimtu gjalds sem fellur á fáa notendur og byggir matskenndari forsendum en önnur víðtækari þjónustugjöld.

Í þessu samhengi kann að vera rétt að líta til hinnar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda, en reglan felur í sér að í sérhverju máli eigi að fara fram einstaklingsbundið mat og eiga viðbrögð stjórnvalda að vera í samræmi við þarfir hvers og eins innan marka lagaheimilda. Fela slík sjónarmið í sér, að þrátt fyrir unnið er eftir hefðbundnum verkferlum við innheimtu allra þjónustugjalda, skal sveitarfélagið engu að síður leggja sérstakt mat á hvert mál fyrir sig.

Þá ber að líta til að vanskilakostnaður vegna flutningsgjalda er ekki lögbundinn, auk þess sem fram kom í gjaldskrá hafna Norðurþings, að einungis hafi verið heimilt að leggja slíkan kostnað á, en ekki skylda. Það leiðir því m.a. af 78. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveður á um sjálfsstjórn sveitarfélaga, að ákvörðun um álagningu vanskilakostnaðar fellur innan pólitískrar stefnumótunar sveitarfélagsins á því hvernig fjármunum sveitarfélagsins er varið og hafði sveitarfélagið því töluvert svigrúm til að ákveða hvernig innheimtu gjaldsins skyldi háttað. 

Þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að ofan leiða þó ekki til þess að sveitarfélagið hafi val um að innheimta flutningsgjald með mismunandi hætti, nema fyrir því séu málefnalegar og eðlilegar ástæður. Í því máli sem hér er til skoðunar, bar sveitarfélaginu því sérstaklega að gæta að því að veita þeim aðilum sem voru í sambærilegri stöðu, einnig færi á sambærilegri úrlausn.

Í málinu liggur fyrir tölvupóstur sem fjármálastjóri sveitarfélagsins Norðurþings sendi þann 10. júlí 2018, til X sem einnig var skuldari farþegagjalda og var fyrirtækinu boðið að fallast á samkomulag um niðurfellingu vanskilagjalda. Kemur þar fram með skýrum hætti að um samskonar samkomulag var að ræða og það sem er til umfjöllunar hér. Þá má ráða af gögnum málsins að enginn vanskilakostnaður hafi fallið á aðra gjaldendur flutningsgjaldsins á tímabilinu og því hafi aðstæður þeirra ekki verið sambærilegar.

Að þessu virtu, lítur ráðuneytið svo á að framangreindur tölvupóstur feli í sér sönnun á því að sveitarfélagið hafi sannanlega gætt samræmis við úrlausn mála lögaðilanna tveggja og að þeim hafi ekki verið mismunað í skilningi jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við framkvæmd á innheimtu farþegagjaldsins á þessu tímabili.

iv) Heimild hafnarnefndar til að fullnaðarafgreiða mál

Þá telur ráðuneytið rétt að víkja að því hvort að hafnanefnd sveitarfélagsins hafi verið heimilt að fullnaðarafgreiða samkomulag um uppgjör flutningsgjaldanna með samþykkt sinni þann 23. apríl 2018.

Rekstur hafnanna fer fram, skv. 1. tl. 1. mgr. 8. gr. hafnalaga, og telst því vera höfn án sérstakrar hafnarstjórnar í eigu sveitarfélags. Um stjórnsýslulega stöðu slíkra hafna innan sveitarfélags er fjallað í 10. gr. hafnalaga þar sem fram kemur að höfn sem er rekin án sérstakrar hafnarstjórnar skal rekin sem sérstakur málaflokkur undir stjórn sveitarstjórnar í því sveitarfélagi sem höfnin er og fer sveitarstjórn með stjórn hafnarinnar en er heimilt að kjósa sérstaka hafnarnefnd. Ljóst er því samkvæmt framansögðu að hafnanefnd sveitarfélagsins Norðurþing er undirnefnd sveitarstjórnar.

Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram, að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð getur sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæla sérstaklega gegn því. Í 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um valdsvið undirnefnda sveitarfélagsins. Þar kemur fram að hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða með samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar.

Í máli þessu reynir því á hvort að hafnanefnd hafi verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt samþykkt um stjórn sveitarfélagsins Norðurþing.

Í samþykkt sveitarfélagsins Norðurþings, sem staðfest var af ráðuneyti samgöngu- og sveitarstjórnarmála þann 11. febrúar 2016, segir í 2.3 tl. kafla b í 51. gr. að starfrækt skuli hafnarnefnd. Í ákvæðinu segir síðan að nefndin fari með hafnamál samkvæmt hafnalögum nr. 61/2003 og starfi eftir reglugerð um hafnir Norðurþings nr. 177/2011 sem var í gildi þegar málið var til umfjöllunar (núgildandi reglugerð er nr. 1300/2018 og tók gildi 17. desember 2018).

Í 3. gr. umræddrar reglugerðar var fjallað um starfs- og valdsvið hafnanefndar. Þar sagði að framkvæmda- og hafnanefnd hafi umsjón með fjármálum, rekstri, viðhaldi og nýbyggingum hafna sveitarfélagsins og að leita skuli staðfestingar bæjarstjórnar á fjárhagsáætlun hafnarsjóðs svo og lántökum hafnarsjóðs til lengri tíma. Af ákvæðinu má draga þá ályktun að hafnanefnd var heimilt að fullnaðarafgreiða þau mál er vörðuðu fjármál, rekstur, viðhald og nýbygginga hafna sveitarfélagsins, að undanskildum ákvörðunum um fjárhagsáætlun og lántöku hafnarsjóðs til lengri tíma.

Þess ber að geta að þau sjónarmið hafa verið reifuð, m.a. í álit umboðsmanns Alþingis frá 26. október 2018 í máli nr. 9561/2018 og í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála (m.a. nr. 46/2018, nr. 57/2014, 1/2014, 26/2015 og 51/2014), að framsals-heimildir til að fullnaðarafgreiða mál í sveitarfélögum, þurfa að koma fram með skýrum og nákvæmum hætti í samþykkt um stjórn sveitarfélags, sbr. orðalag 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Hefur slík túlkun fyrst og fremst verið byggð á þeirri markmiðskýringu ákvæðisins að það sé hlutverk ráðherra að hafa eftirlit með því að skilyrðum ákvæðisins er fullnægt, þ.e.a.s. að framsal valds varði ekki verulega fjárhag sveitarfélags. Ber því að geta með greinargóðum hætti með hvaða hætti framsalið fer fram í samþykktinni sjálfri svo ráðuneytið geti sinnt eftirlitshlutverki sínu.

Ráðuneytið tekur undir slíka almenna túlkun á ákvæðinu, en í þessu ákveðna tilviki fór valdframsalið þannig fram að í samþykkt sveitarfélagsins var vísað til tiltekinnar reglugerðar sem einnig var staðfest af ráðherra og var reglugerðin síðan birt með hefðbundnum hætti í Stjórnartíðindum. Hafði ráðuneytið því tök á því að yfirfara efni reglugerðarinnar þegar samþykkt sveitarfélagsins var samþykkt. Lítur ráðuneytið því svo á að framsal valds til fullnaðarafgreiðslu þessa tiltekna máls til hafnanefndar sveitarfélagsins, hafi fullnægt skilyrðum 42. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að sú tilvísun sem fram kemur í B-hluta 51. gr. samþykkta sveitarfélagsins, sem kveður á um að hafnanefnd fari með hafnamál í samræmi við reglugerð nr. 177/2011, hafi falið í sér nægilega heimild nefndarinnar til að fullnaðarafgreiða þau mál sem nefnd eru í 1. mgr. 3. gr. umræddar reglugerðar. Þar sem að þau málefni sem hér eru til umfjöllunar falla undir fjármál hafna sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, verður að telja að afgreiðsla nefndarinnar á samkomulagi um uppgjör þeirra gjalda sem kveðið er á um í 2. tl. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga, hafi verið í samræmi við 42. gr. sveitarstjórnarlaga.

VI. Samandregin niðurstaða

Í áliti ráðuneytisins kom fram að samkomulag sveitarfélagsins Norðurþings við X hafi ekki falið í sér ósamræmi og ójafnræði í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.  Hins vegar var það mat ráðuneytisins að innheimtuaðgerðir sveitarfélagsins á flutningsgjaldi hafna þess, vegna áranna 2015 og 2016, hafi ekki verið í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um málshraða eða vandaða stjórnsýsluhætti. Þó þessi galli á meðferð málsins teljist vera ámælisverður, er það mat ráðuneytisins að hann varði ekki lögmæti innheimtuaðgerðanna. Í ljósi framangreinds og þar sem langt er liðið frá umræddri innheimtu, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna innheimtuaðgerða sveitarfélagsins á flutningsgjaldi á árunum 2015 og 2016. Beinir ráðuneytið þó þeim tilmælum til sveitarfélagsins að kynna sér þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin og gæta að því framvegis að haga innheimtu á gjöldum sveitarfélagsins með skýrum og fyrirsjáanlegum hætti.

Þá var það einnig niðurstaða ráðuneytisins að ákvarðanir sveitarfélagsins vegna samkomulags um uppgjör flutningsgjalda við X hafi verið teknar af þar til bærum aðilum innan sveitarfélagsins.

Að fengnum þessum niðurstöðum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til frekari umfjöllunar og telst málinu því lokið af hálfu ráðuneytisins.

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu,

16. janúar 2020

f.h. ráðherra

Ragnhildur Hjaltadóttir                                                                     Hermann Sæmundsson